| 发布日期：2014-05-20 08:28:58 信息来源：第一财经日报 点击：239次 |
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地方债“自发自还”改革试点渐近
地方债“自发自还”改革试点渐行渐近。
据媒体报道，我国下半年将允许10个省市自主发债，其中六个省包括浙江、江苏、山东、广东以及中西部两个欠发达省，四个城市包括北京、上海、深圳以及东部一座沿海城市。消息称，上述省市可能将从7月初启动发债。
一位主承人士对《第一财经日报》证实了上述消息，还表示中西部的两个省份中包括江西省。但该人士称，时间表尚未得知。
某主承人士对本报记者表示，地方政府要发行债券需要经过财政部批准，也需要评级机构的评级。本报记者联系了两家主要信评机构，对方均表示尚未接到地方政府申请评级的消息。
根据预算案安排，将推动部分地方政府债券自发自还改革试点。
各地跃跃欲试
为了扩大地方政府的融资渠道，中国从2009年开始发行地方政府债券，2009、2010年，财政部代理发行全部地方政府债券。
2011年底，中央政府推出试点计划，允许浙江省、广东省、上海市和深圳市自行发债，但仍是自发代还形式，并非彻底的“自发自还”。
根据今年人大审议通过的预算案，2014年的财税政策中，加强地方政府性债务管理方面即包括，“研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。对地方政府性债务实行分类管理和限额控制。”
去年年底公布的地方政府债务状况显示，截至当年6月末，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17.9万亿元，较上一次统计，也就是2010年的10.7万亿元增长67%。
市场对地方政府举债不规范将会堆高风险，促使中央政府决心清理影子银行(行情 专区)，“透明化”管理地方政府债务。
两会后举行的高层发展论坛上，财政部部长楼继伟在谈及地方债问题时也表示，地方政府不能像中央政府那样，中央政府承担着宏观责任，所以财政有时候要盈余，有时候要赤字，根据这个要求进行发债，平衡或者赤字，然后发债融资。
“地方政府没有这个职能，那么他是不是可能发债呢？也是可以的。”楼继伟说，“我们有这方面的设想，类似于美国市政债。”
随着开放地方举债的预期越来越强烈，各类评级机构也开始酝酿并推出自己的地方政府信用评级体系。
上月中旬，中国债券信息网发布消息称，将试公布中债-地方政府债券指数。该指数包括总值、1年以下、1~3年、3~5年、5~7年、7~10年以及10年以上7个待偿期分段子指数。
目前，我国地方政府仍没有直接举债的权力。4月下旬提交全国人大常委会的预算法三审草案中，对此进行了修改，更加明确了地方政府直接发行债券为重点项目融资的规定，不过，上述草案尚未获得通过。
预算法三审稿显示，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
而地方对市政债的热情颇高。据公开报道，浙江省金融办副主任盛益军3月曾表示，2014年温州金融改革推进的要点之一是探索发行市政债。武汉一场关于地铁经济发展的座谈会，与会专家的重点建议其中一项即为争取市政债试点。
多部门密集研究
我国市政债研究已经进行多年。
从去年开始，多部门牵头，国务院发展研究中心等国家级的智囊机构研究更加密集，并发表了一系列论文。
财政部国库司副司长周成跃和国库司国债管理处处长韦士歌，此前曾在《债券》撰文。文章称，对加州集中管理政府债务和纽约市分散管理政府债务两个具体案例进行了考察。
通过对美国市政债的观察，上述人士提出了对我国地方债发行的建议。首先，“是否授权地方政府继续实施逆周期调节经济的财政政策，是我国建立健全地方政府债务管理体系必须优先解决的重大认识问题。”
第二，以疏导为主、开好正门，并以地方财力及财政偿债能力为基准，在政府债务指标上限以内按照相对稳定的“债务比例”而非“债务额度”，来核准地方政府及筹资平台的发债规模，应当成为我国建立健全地方政府债务管理体系的重要内容。
目前我国地方政府债券采取财政部代还方式为主，部分省市试点自办发行、单独招标(即自发代还)为辅，两位财政部国库司人士认为，这是朝着探索建立规范的地方政府举债筹资机制迈出重要一步。
“市政项目建设债券类似美国项目收益债券或代发收益债券。应当清晰界定市政项目建设债券与地方政府债券的关系，明确地方政府债务的涵盖范围和口径。”文章称。
土地市场降温冲击地方债 一季度城投债增两成
近来房地产(行情 专区)市场的波动已传导至土地市场，土地交易量不仅萎缩，甚至有开发商拿地出现反悔的现象。
土地出让收入减少一方面影响地方偿债水平，地方债面临违约风险；另一方面，会抑制土地抵押贷款扩张。财政部财科所副所长刘尚希在接受《每日经济新闻》记者采访时说，土地降温直接影响地方融资，一般而言地方用土地作杠杆进行融资，现在土地收益下降，土地的杠杆率自然降低，银行会根据土地价格调整贷款的额度，这又进一步影响到地方政府公共设施的建设。
在土地市场逐渐冷却的背景下，城投债在三四月份迎来井喷，短期内或将成为地方基础设施建设资金的重要来源。
楼市降温波及土地市场
目前，楼市成交低迷不仅影响到二、三线城市的土地出让金，一线城市的土地交易也难避免。“五一”期间，各机构报告显示京沪深等一线城市成交量锐减，如中原地产追踪54个城市五一新建商品住宅销售同比下降47%，创下四年来最低水平。
2013年，全国土地出让收入总金额创纪录地达到4.1万亿元，尽管今年一季度土地出让收入依然维持40%的增长，但有分析指出这种增长主要是土地出让收入分次分期缴纳，而一季度较高的土地收入增速反映的是前期的土地出让情况。
国土资源部公布的数据显示，一季度土地供应量已出现同比负增长，房地产开发企业土地成交价款增速也大幅回落。尤其到了三四月份，土地市场冷却的迹象愈加明显，各地出现土地流拍现象，多市开推介会“叫卖”土地，但效果仍不明显。
目前，财政部尚未发布最新的土地出让情况报告，但于5月12日发布的4月财政收支情况显示：与房地产交易直接相关的房地产营业税和企业所得税、契税等对地方财政增收的贡献明显回落。此前，财政部在今年财政预算报告时做出了土地出让收入下降11.8%的判断。
中金公司日前发布报告称，房地产销售的变化传导至土地市场，主要有预期和现金流两个渠道，房地产销售的预期决定房地产商是否拿地，其次是房地产开发企业资金也受房地产销售影响。“销售下降对房地产投资和土地购置的抑制作用目前尚未充分体现出来，预计未来几个月土地收入增速将下降，并呈现负增长。”
城投债重新迎来井喷
目前，地方政府收入主要包括三块：一般预算财政收入、中央对地方转移支付、政府性基金收入。其中，地方政府性基金收入主要来自土地出让收入，2007年以来土地出让收入占地方政府总收入比重快速上升，2013年约占地方政府收入的四分之一。今年一季度，地方卖地收入与地方公共财政收入的比例达1:1.8.
中诚信国际分析师李诗认为，如果土地出让的减少发展成一种趋势，那么地方政府可能需要寻找其他的偿债来源以弥补土地收入的减少。
而目前各地政府采取的手法是救市，以此稳住房地产和土地市场下滑态势，此举被视为地方对土地财政的依赖使然。
土地出让收入与地方债有关，一份23省市土地财政依赖度排名报告显示，截至2012年底，23个省(市)最少的有1/5债务靠卖地偿还，浙江、天津2/3债务要靠土地出让收入偿还，分别达66.27%和64.56%。在被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占比高达81%，县级政府也超过50%。
审计署的数据显示，截至2013年6月，全国地方政府债务总额已增至17.9万亿元，其中2014年部分地方面临偿债高峰的来临，而土地收入下降将直接影响到地方的偿债水平，甚至可能引发债务风险。
刘尚希在接受 《每日经济新闻》记者采访时说，政府性基金预算是单独预算，也就是说土地收入没有在公共预算里，因此不会对教育医疗等刚性公共服务造成影响，而主要是影响政府性基金预算，一些项目的计提可能会受到影响，但这类支出不是刚性，有弹性。
中金公司首席经济学家彭文生在报告中指出，土地财政下滑给地方财政带来压力，会产生三方面影响：一是减少地方政府投资，影响固定资产投资；二是增加地方政府债务风险；三是不利于信贷扩张，总体上会给宏观经济带来紧缩效应。
由于土地被用作了地方政府融资平台的抵押物，房地产开发商也常常用土地作为其筹集建设资金的抵押品。中金报告称，过去几年土地抵押贷款大幅增长，84个重点城市土地抵押贷款从2008年的1.8万亿元增长到2013年的7.8万亿元。土地抵押贷款增速高于同期人民币贷款增速，土地市场趋冷将会导致地价下跌，土地的抵押风险加大，抑制土地抵押贷款扩张。
目前，以土地出让收入的支出在硬性计提扣除后，地方政府可自由支配的大概在三四成，这部分主要投向基础设施领域。不过，目前中国各地方政府设有数以千计的融资平台，以为铁路、公路、污水处理系统等基础设施建设项目筹集资金，这些平台通过发行城投债等方式进行再融资。今年以来，城投债重新迎来井喷的局面。
截至今年一季度末，城投债累计发行规模达3594.70亿元，较去年一季度的2993亿元同比增加601.7亿元，增幅20.10%。四月份继续迎来井喷的局面，各地方城投债募集的资金无外乎棚户区改造、基础设施、公共服务等领域建设。
李诗认为，城投债发行火爆一方面在于各地政府为城镇化建设积极融资，继续通过加强基础设施建设投入维持经济增长，另一方面也不排除地方政府面对即将到期的兑付压力，加大借新还旧力度的可能性。
叩问地方债迷局：标本兼治方为破困之道
自去年审计署公布地方政府性负债规模后，反思和寻求地方债务解决之道成为各方讨论的焦点。时至今日，一些经济学家、市场分析人士以及海外的金融机构甚至认为，地方政府融资平台问题是中国经济最大的风险所在。
“我国地方债现存的问题是流量问题而不是存量问题。”北京大学国家发展研究院教授黄益平在接受《证券日报》记者采访时表示，从目前来看，我国有足够的能力解决现有债务，但是如果以目前的方式持续下去，最终将会酿成巨大的债务与金融风险。
中国人民银行近日对外发布《中国金融稳定报告(2014)》称，2013年，银行业金融机构的不良贷款保持较低水平，但地方政府融资平台、房地产和产能过剩行业的风险不容忽视。
“对于地方政府滥办公司的行为应该给予抑制，政府的定位不应该是创办公司、经营公司，而是要把市场让给民间，把政府办公司的路砍掉，至少让地方发债不会太随意。”北京大学经济学院财政系副主任钱立强调，地方借债缺乏约束机制也是促使地方债务增长的另一因素，由于我国预算法规定不允许地方政府直接借债，因而地方就创造很多融资工具来借债。
的确，受地方资金需求强烈的现实所迫，这些年来很多人都在呼吁将地方发债的闸门正式放开，通过变堵为疏的方法来缓解地方债风险。
那么放开地方债的发行对市场将产生怎样的影响呢？“放开地方发债权限，肯定可以缓解地方发展的财政压力，但是中国当前不具备开闸地方债的时机，必须先试点后推广。”在复旦大学经济学院副院长孙立坚看来，如若地方债发行的开闸，一定要以政府职能转变为前提，以资本市场为依托，以信息透明的财政预算为约束而谨慎推进；否则，新债还旧债的行为继续凸显，产能过剩进一步恶化，灰色金融更加猖獗，市场扭曲现象会更为严重。 |
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