| 发布日期：2015-07-01 08:32:50 信息来源：法治周末 点击：339次 |
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6月19日，国土资源部向媒体透露，《国家土地监督条例》(以下简称《条例》)的起草工作已进入收官阶段，该条例由国家土地总督察办公室组织起草，目前初稿已经完成，正在等待国土部政策法规司的审查和补充，争取在年内出台。
“这是中国首部土地监督条例，意义非常重大。”
北京大学房地产法研究中心主任楼建波在接受法治周末记者采访时指出，《条例》的出台将为国家土地监管督查工作提供一个更为严苛和流程化的制度执行依据，在加大实际操作性的同时也能够更为有效地遏制当前国家出现的种种土地违法违规行为。
国家土地督察制度“升级”
在中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥看来，国家土地监督条例的名称就已经直白地表明了这一条例主要规范的内容——土地监督。
“土地监督也叫土地督察制度，今年已经是中国土地督察制度建立的第九年了。”李国祥向法治周末记者介绍，土地督察制度的建立依据是2006年国务院颁布的第“50号文件”，即《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(以下简称《通知》)。
“2006年国务院下发的《通知》为中国的土地执法监督体系提供了主要内容及依据，也对建立国家土地督察制度的基本事项等作出了一些规定。”但李国祥坦言，多年来中国的土地督察制度仍然缺乏系统的法律依据和操作指南。
因此2014年5月由国土部启动的国家土地监督条例草拟计划就显得尤为必要，李国祥认为《条例》的出台是对《通知》的一种“升级”。
李国祥表示，2006年的《通知》只是确定了设立国家土地总督察及其办公室、向地方派驻国家土地督察局以及人员编制等“大块内容”，对于具体土地监督事项并未进行详细规定。而《条例》的出台应该是期望通过一些具体“案件分类”和细致“监管行为指引”等使今后对土地违法违规案件的处理、处罚、整改等方面更加标准化，同时能够最大限度地压缩相关主管部门和监督执法部门的“自由裁量”和“私下运作”的空间，更好地保护国家土地资源。
根源：土地违规违法问题严重
其实，无论是2006年国务院的《通知》，还是今年国土部力争出台的《条例》，在楼建波看来，这些相关规定的出台都从一个侧面反映了当前我国土地违法违规问题的普遍性与严重性。
一项数据也能够佐证这一观点。
据国家土地督察局统计，2014年共发现2228件土地违法违规问题，涉及耕地12.24万亩；有47个市的1215个项目没有按照规定的数量质量要求补充耕地，或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积15.3万亩。
“《条例》中的一项重要内容就是应该细化对目前各类土地违法违规的监管程序。”楼建波向记者介绍，当前我国土地违法违规方面最大的问题就是非法占地。
据国家土地督察局向媒体透露，2014年国家土地总督察委托各派驻地方的土地督察局约谈了9个市级人民政府，并通报了其主要土地违法违规问题。据统计，这9个市一共涉及违法违规占地超过3000宗，是土地督察发现问题中最为普遍，涉地面积最广的。
“违法违规占地涉及到多种情况，当前比较常见的是一些地方政府将农业用地非法转化为建设用地。”楼建波表示，由于建设用地可以用来开发、建楼，能够为当地带来巨大的经济效益，因此很多地方受到政绩观等因素影响，会通过未批先建、以租代征等方式违规强征农业用地，将之转化为建设用地，这其中也往往会出现低成本向农民征地、对农民补偿、后续安置不到位等一系列问题。
楼建波强调，此类违法占地行为具有极大的危害性。一方面这种违规占地往往规模较大，且纠正恢复起来有极高的难度，这会使国家损失大量耕地及基本农田，使国家的耕地保有量处于失控状态，威胁到国家的粮食安全。此外，这种违规占地也会使政府逐渐丧失公信力，并不断激化与农民等相关利益群体间的矛盾，破坏社会和谐。
除了违法违规占地外，李国祥强调，当前土地出让金收支混乱也是国家土地违规的“重灾区”之一，“《条例》中必须加大对地方政府土地出让金的管控”。
财政部2015年3月24日公布的2014年全国土地出让金收支情况显示，去年全国土地出让金收入4.29万亿元，同比增长3.1%。但报告同时指出，土地出让金征收管理不到位现象依旧存在，一些地方存在少征、缓征、减免和返还土地出让金行为，或以土地开发、奖励款等名义返还，变相减免土地出让金。
法治周末记者通过梳理近年来审计署关于土地领域的审计报告以及国家土地督察公告后发现，土地出让金征收减免、“欠账”的问题几乎次次“榜上有名”。
审计署2010年公布的土地出让审计报告就披露，在审计的13个市地州中，少征、欠征土地出让金总额达350多亿元，占审计对象同时期的土地出让收入总额比例超过10%。
国家土地督察机构2013年对全国48个城市展开例行督察，发现46个城市存在违规少征、欠征或擅自减免土地出让金等问题，涉及829个项目，欠缴土地出让金492亿元。
“对于土地出让金的减免，国家是有规定明令禁止的，但当前土地出让金问题频发，主要是地方政府受招商引资的政绩冲动等所致。”李国祥指出，土地出让金的违规行为将造成国有公共土地使用收益的大量流失，并滋生贪腐行为，必须给予严厉的监管和打击。
《条例》的几大关键点
面临如此严重的土地违法违规行为，如何通过《条例》的出台来逐步改善就成了关键所在。
楼建波认为，从法律角度来讲，土地管理法及相关部门相继出台的一些具体规章制度都已明确表明了哪些行为是土地违法违规行为，因此对于这些行为的违法性，《条例》中不用再一一赘述，但《条例》中应该要将相关的土地违法行为依照犯罪主体特征、犯罪行为等进行系统的分类，同时加以典型案例的发布，以便于相关部门实际监管工作的开展。
此前也有报道透露，国家土地监督条例将把土地利用涉及的问题细分为闲置土地处置不到位、土地批而未供、低效利用土地、擅自改变土地用途等4类6种问题，将土地登记和抵押融资涉及的问题细分为违规办理土地登记、土地违规抵押融资等2类9种问题。
此外，楼建波强调，通过《条例》的出台，应该让国家土地监管和处罚形成常态化与机制化。
楼建波坦言，在现行管理体制下，地方国土部门一方面要垂直接受国土部的领导，同时又要为地方政府服务，这种“夹板”现状并不利于工作的开展。由于受制于地方政府的限制，有时发现政府出现违规占地等土地违法行为，也只得“睁一只眼闭一只眼”；有时也仅是“象征性”地提出处罚，但实际上后续处罚却是“不了了之”。
由于地方政府上交给国土部的卷宗资料不一定完全真实可靠，因此国土部的直接督查也需要通过大量外业核查、实地巡察等方式反复调研，同时要对各地政府的建设用地审批、供应、利用以及补充耕地、查处违法用地等五个环节进行核查，这也给国土部门的监管带来了极大困难。
“以上种种现象使得当前的土地监管被很大程度地弱化，监管不力也会导致土地违法行为的进一步泛滥。”楼建波认为，《条例》应该赋予土地监管部门更为详尽的监管职能和更加独立的监管权职来解决这一问题。
李国祥对此表示认同，他觉得《条例》中还应该要对每类土地违法行为规定相应的处罚标准，这样能够更加有针对性地进行打击。
在采访中，李国祥多次强调要加大处罚力度，尤其对于政府经常出现的违规占地、土地出让金收支混乱等“顽疾”要严厉处罚，加大政府的违法成本，形成威慑力。
李国祥同时指出，对于相关土地审批部门、监管部门的不作为、滥作为也要一并纳入整体监管体系之列，要加大问责机制。
据李国祥透露，此次《条例》进一步细化了相关部门的权责，将相关部门履责涉及的问题细分为发改部门履责不到位、住建规划部门履责不到位、农业部门履责不到位、工商部门、电力和市政公用企业等履责不到位、房产管理部门履责不到位等5类10种问题，并将土地利用总体规划编制实施、违规下放土地权限、违法用地未查处到位即补办用地手续、违规调整建设用地区位、储备土地管理等问题也纳入其中。
楼建波指出，《条例》还应考虑增加社会监督手段，比如建立国家土地违规违法的群众举报机制，“一方面可以加大民众的社会监督力量，同时建立举报平台，也能够给一些因土地违法行为而利益遭受损害的民众提供一个合理的维权通道”。
通过建立国家土地监督条例，用《条例》取代《通知》，能够提升土地监管所依据的政府法规的权威性，但也有一些专家认为《条例》仍然不是法律，从法律序位角度来看，《条例》的权威性仍然不够，这也可能会给实际执行带来问题。
李国祥指出，《条例》虽然不是专门的法律，但作为一项专门的土地监管制度，其出台仍然为土地监管树立了程序依据，具有极大的威慑力，同时也会促进国土部门日后对各地违法用地情况进行更为严格的监管。
对于法律层级问题，李国祥建议，对于《条例》规定的内容，日后在土地管理法的修订中可以进行相应的增设和补充，形成法律规定间的相互呼应，更有效地保证实施。 |
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