| 发布日期：2013-06-05 08:47:55 信息来源：第一财经日报 点击：319次 |
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6月3日，发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁对媒体表示，推进新型城镇化不是为了吸引投资，而是要改革，主要进行户籍制度和土地制度的改革，预计今年底将出台改革政策。
李铁指出，中国的城乡障碍已逐步发展为区域障碍，将来要推动内需必须进行户籍制度改革。
此外，中国的土地短缺问题严重，地方政府负债高企，地方政府财政过分依赖卖地收入，中央推出楼市政策将对地方财政构成压力，成为城镇化面临的困难之一。因此，必须进行土地制度改革，通过城镇化释放消费红利、土地改革红利和中小城市发展红利。
但对于城镇化过程将历时多久，李铁坦言难以预料，须视乎中央政府的决心和地方政府的接受能力，并非一、两年时间内可以解决。
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新一轮城镇化规划正制定中 多地竞逐城市群指标
新一轮城镇化规划正在制定中，而城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多关注。南都记者此前获悉，未来城镇化将以建设世界级城市群为目标，全面提升东部三大城市群发展水平，并培育壮大17个区域性城市群。而据媒体报道，由于多地争相希望将各自区域的城市群规划纳入国家城镇化的总体规划中，17个区域性城市群中的2个可能升级到与东部三大城市群平等地位。
地方为进入城镇群规划各显神通，而专家则认为，不恰当地用行政权力捏合城市群容易引发“城市病”。国家发改委下属研究机构提供的报告也指出，我国目前仍缺乏跨行政区的城市群合作协调机制。
城市群经济总量与人口总量不匹配是区域差距问题所在
其实早在“十一五”规划纲要就已经明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，十二五规划再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。
目前我国已经形成了十个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群，以及七个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。按照发改委的目标，下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展，在更高层次参与国际合作和竞争，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。
上述已经形成的10个城市群并非全部集中于沿海，其中东部地区5个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区2个。据统计，这十个城市群面积占全国960万平方公里的10%，人口占全国人口的39.44%，G D P占全国的67.68%。
国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析指出，这十大城市群已经成为中国经济的十大支柱，说明发展经济不需要太大的地方，10%的面积承载超过2/3的经济总量。但十大城市群以2/3的全国经济总量只承载了全国1/3的人口，这是区域差距的问题所在。
肖金成建议，要实现区域协调发展，一个途径是产业转移；另一个途径是人口转移，目前城市群中的大城市人口压力已经很大，但中等城市和小城市还有很大的空间，十大城市群承载更多的人口将可以缩小区域之间的差距，“城镇化要解决人往哪里去，其实是人往城市群转移”。
国家发改委参与政策制定的相关负责人透露，下一步我国将把城市群发展作为引领区域发展的龙头，发挥其推动区域协调发展和国土空间均衡开发的重要作用。
多地城市群竞逐国家第四增长极
此前，东北、广西北部湾、成渝、中部、西北关中等地区均提出过中国第四增长极的提法，希望晋级国家级城市群，打造我国区域经济的第四增长极。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在联合打造长江中游城市群，也希望争取国家发改委将其上升为国家战略。
记者从接近政策制定的人士处获悉，目前在国家城镇化规划制定过程中，多个省份都希望自己省份内的区域中心城市纳入城市群规划，已经纳入城市群规划的部分地区还希望晋升为国家级城市群，于是出现了多地竞逐城市群指标的现象。
业内人士分析预测，有的省份担心没有城市纳入城市群发展规划，今后在申请项目和经济发展中会受到冷落，于是最终的城镇化规划很有可能会顾及均衡性，城市群数目出现扩围，城市群布局相对均衡。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎日前撰文指出，目前，一些省、市纷纷以省会、地市为中心、提出要构建各种不同的城市群。应该指出，城市群也存在着发展质量的问题，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，存在许多问题，将会演变成未来的“城市群病”，主要表现在：一是有的地方的城市群规划不切实际地夸大资源的向心集聚，规划的科学性较差。二是城市群内部缺乏沟通协调机制。三是存在着重经济、轻生态的问题。四是城市群人口承接的功能没有完全发挥。
肖金成分析指出，城市群应该是在特定的区域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境和交通条件，以一个或几个特大或大城市作为区域经济的核心，城市个体之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。以上条件不具备的区域就很难发展为城市群。
专家观点
部分城市因竞争而有意识构筑封闭体系
南都记者此前获得的国家发改委内部调研报告显示，我国跨行政区的城市群合作协调机制缺乏。报告指出，在现行城镇行政体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。
部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，更限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。
在省辖区内的城市群合作协调方面，以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等市际协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域。与此同时，尽管也成立了“长株潭办”、“两型办”等省级协调机构，均由于存在行政级别不高、缺乏必要的权威性与行政手段等问题，难以有效推动长株潭一体化较快发展。
对于跨省区的城市群合作协调而言，以长三角城市群为例，目前虽然已经建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，总体尚处于探索阶段。
有接近发改委的专家接受南都记者采访时透露，“行政壁垒看不见，但摸得着。”据介绍，中部某省要打造3+5城市群，有专家建议将邻省靠近该城市群的一个城市纳入规划范围改称3+6城市群，但该省在制定规划时并不接受这个建议。
城镇发展要从“以大管小”转向以大带小
对于促进城市群一体化发展，国家发改委下属研究机构提交的研究报告指出，现行城市行政区划管理体制使得各城市以邻为壑，生产要素难以实现跨行政区流动，公共基础设施呈碎片化状态，难以共建共享。
研究报告建议，要建立一个能够承担跨区域城市群协调职能的权威机构。跨省(区)区域的城市群由中央政府设立省际间城市群协调管理委员会，省(区)范围内的城市群由省级政府设立省内城市群协调管理委员会。这些机构主要在城市群的公共基础设施、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管辖权，而且还将逐步制定和实施统一的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度等地方性法规制度和政策标准。
此外，城镇发展要从“以大管小”转向以大带小，通过改革将公共资源和公共权力协调用于不同规模的城镇发展，大城市应打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市延伸，形成以大带小效应。
城市群并非解决未来我国城镇化问题的全部承载区域，研究指出，我国尚有约80%的国土面积在城市群之外。这些区域城市数量少，规模小，没有中心城市的辐射和带动，经济很难发展起来，居民也很难富裕起来。
目前提交给国家发改委的研究报告对此问题的解决思路是，在城市群以外地区培育区域性中心城市，将城市群之外的地级城市的大多数发展为区域性中心城市，一些城市数量少的地区，应将区位条件好，腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。据不完全统计，这类城市一共有150多座。
参与城镇化决策的发改委官员透露，对中小城市来说，要分类制定发展模式，一类是城市群内的中小城市，关键是要提高发展的质量，发展得好可以分散特大城市的疏导作用；第二类是城市群外的中小城市，要加以有序地发展，而不是摊大饼式地扩大。
多地争抢国家级城市群指标
本报记者近日获悉，《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020)》将对国家十二五规划初步提出的21个城市群梳理，其中国家级城市群可能将有所增加。
如今，国内有长三角、珠三角、环渤海三大国家级城市群，而此前，东北、广西、成渝、中部、西北关中等地，均提出了中国第四增长极的提法，试图打造又一个国家级城市群。
本报多方了解到，湖北、江西、湖南、安徽四省，对于长江中游地区城市群升级为国家级城市群，显得胸有成竹。江西省社科院经济所所长麻智辉指出，国家发改委已经对于长江中游地区的城市群做过了调研，从目前的情况看，升级的可能性较大。
此前在5月16日，江西省发改委召开座谈会，该省发改委主任李安泽指出，下一步将全力争取国家发改委将长江中游城市群上升为国家战略。
“国家发改委已经给出了初步意向，提出长江中游城市群会升级，此外西北、西南分别会有一个。”一名专家对记者说。
更早在今年两会期间，川、渝提出了将成渝城市群上升为国家级城市群的建议，而西北某省发改委网站消息称，兰州-西宁城市群已被定为国家级城市群，但随后此消息又被否认。
湖北社科院副院长秦尊文指出，国家发改委编制的城镇化规划，起码增加2个国家级城市群是可能的，“随着新的国家级城市群出现，将编制新的区域发展规划，原先规划将调整”。
国家级城市群面临扩围
来自西部某省发改委消息指出，该省正在编制城镇化发展规划，该规划着重加强了与国家发改委汇报衔接，通过积极争取，成功将兰州-西宁城市群确定为国家级城市群，并补充纳入到国家城镇化发展规划中，进一步提升了全省城镇化发展在全国大局中的地位。
本报记者与当地发改委部门联系后，该部门权威人士认为不准确，目前这部分内容已经删除。不过本报记者咨询相关专家认为，西北地区的确有可能出现新的国家级城市群的可能。只是还在研究阶段。
甘肃省社科院经济研究所所长安江林指出，目前仅仅靠兰州-西宁城市群上升为国家级城市群，暂时实力不够。正在努力争取北面的银川纳入，合并为新的城市群。
“现在最大的问题是，西部城市群发展滞后，中间地带比较薄弱，还需要时间培育。”安江林说。
但中部地区出现国家级城市群可能性较大，国家十二五规划列出的10个区域性城市群中，长江中游城市群作为一个整体，涵盖了武汉城市群、长株潭城市群、鄱阳湖城市群。
秦尊文指出，去年国家领导到湖北调研，已经明确提出长江中游城市群将升级为国家城市群。只是一个重大变化是，今年两会后，安徽的皖江城市群加入进来。“这样长江中游城市群将是全国第四大城市群，或是不存在悬念的问题。”他说。
秦尊文判断，加上成渝城市群，国家发改委的城镇化规划，起码要增加2个国家级城市群。至于西北、东北是否会有城市群，“还待看看”。
部分城市群将被名义上整合
根据国家十二五规划，全国有21个城市群。其中国家级城市群有长三角、珠三角和环渤海。已经快速发展的城市群有10个，分别是成渝城市群、武汉城市群等。此外还有8个待发育的区域性城市群，这包括滇中、黔中城市群等。
不过随着皖江城市群将被并入长江中游城市群，中部地区大的城市群将只有2个，即长江中游城市群、中原城市群，这也使得原先的城市群数量将减少，但这并不代表这些城市群就消失，大部分将仍然继续沿用以前的名称使用。
全国可能被整合的城市群数量还会增加，比如西北地区的城市群数量较多，是个问题。
安江林指出，西北的几个城市群可以整合叫黄河上游城市群，这个提法在2011年全国政协调研组在当地调研时出现过。不管如何提，当地几个城市群之间整合显得非常有必要。
中国拟造5个一级城市群 地方行政区划调整或加快
尽管全国城镇化会议的召开时间一再推迟，城镇化的总体规划纲要也仍未揭开面纱，不过城市群作为城镇化的重要载体这一方向已基本确定。
一位政府知情人士对《第一财经日报》记者透露，根据正在制定的城镇化规划，国家级城市群会增加2个，加上已有的长三角、珠三角、环渤海三大国家级城市群，未来国家级城市群或将达到5个。
五个一级城市群
南昌市发改委总经济师柳华也告诉本报，按照国家新的战略构想，正在布置一些新的增长极，即将出台的新型城镇化规划里很可能会重点推出五个国家一级城市群。除了东部三大城市群外，还有中部的长江中游城市集群和西部地区的成渝城市群。
上述知情人士则称：“此前的讨论意见是在中部和西部各增加一个，但方案未最终确定，存在一定的变数。”
他透露，未来我国的城市群仍然会采取“多中心”模式。“从国内外的经验来看，多中心的城市群发展模式比单级发展更合理。”
此外，由于东、中、西部发展差异较大，中西部城市只有在多中心的战略中利用各自优势抱团发展，才能够获得与中东部城市群竞争的足够资本。
柳华说，对武汉、长沙、合肥、南昌四个城市来说，通过抱团争取国家政策，来获得更加长久的发展十分关键。中国未来最大发展的潜力在城镇化，新型城镇化一定会搞试点示范区，目前这四个城市正在抱团争取成为试点区，“特别是公共服务体系这一块，与经济实力相关，如果争取到了，在公共服务方面就会比其他地方享有更多的政策。”
不过前述官员表示，虽然目前已有多地“抱团”申请成为国家级城市群，但根据过往经验还是存在诸多问题。例如，如何打破现行行政区划的框架，如何规范地方政府的竞争行为，如何协调同在一个城市群的城市间的竞争与合作，如何构建多中心区域治理与空间规划的创新体系等。
南昌市市长陈俊卿27日在接受本报专访时也表示，长江中游城市群是个大集群，包括武汉城市圈、长株潭、江西鄱阳湖经济区、皖江城市带四个小集群，没有一个特别强大，因此需要有一个良好的合作机制。他呼吁国家要尽快制定该城市群的发展战略，在政策、资金、项目上给予支持。
“过去四个城市竞争比较多，现在更多讲竞争合作。”柳华说，目前四个城市在抱团发展方面“都是比较积极的”。
城市群是城镇化载体
今年初，曾有媒体称城镇化规划将涉及20多个城市群。尽管最终规划仍未出台，但城市群肯定将是未来城镇化的重要载体。
柳华说，目前中国城镇化的发展已从中心城市的发展，转向了城市群或城市带来发展，“比如原来南昌的定位是要建设成为一个什么样的中心城市，但现在以中心城市来竞争的时代已经过时了。”
他说，通过城市群的发展也可以有效克服正在显现的大城市病问题。
国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏上周在接受包括本报等媒体采访时表示，目前之所以要提出发展中小城市和小城镇，是因为中国的特大城市发展遭遇到极大挑战：一是承载力接近极限；另一方面，中国的城镇化必须和发展好“三农”问题结合起来，需要一些中小城市和小城镇的发展来支撑“三农”的发展；此外，出于国土安全的因素考虑，不能完全按经济规律而需要在一些特殊地方布局一些中小城市。
在这样的情况下，大力推动以特大城市为龙头的城市群建设成为很好的选择。易鹏认为，发展城市群的好处一方面是可以妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村合理布局、融合的问题，实现城镇化和农业现代化的良性互动，既解决城市发展需要减少成本的问题，也可以尽最大可能实现生态、集约发展。
另外一方面，这也符合“非均衡才是真正的均衡”这一中国城市布局的基本规律。易鹏说，从中国主体功能区的规划来看，中国城市的布局只能在极小区域里，不可能在960万平方公里的全域内均衡分布，人口聚集也分布在三大经济极和十八个重点开发区域这极小区域内，更大的区域是禁止和限制开发区域。
地方行政区划调整或加快
趁热打铁，目前不少省份的城镇化规划纷纷揭开面纱。
今年3月，广东省城镇化发展“十二五”规划提出，“十二五”期间，广东全省城镇化率每年提高0.8个百分点左右，2015年达70%，其中珠三角要打造成为更具综合(行情 专区)竞争力的世界级城市群。
青海发改委近日称，《青海省城镇化发展规划》已完成报审稿，即将上报审批。在编制过程中，省发改委通过积极争取，将西宁市列入“国家综合交通枢纽名录”，将兰州-西宁城市群确定为国家级城市群，并补充纳入到国家城镇化发展规划中。
适当对行政区划进行调整、加快撤县改市、撤县设区也是不少地方政府着力的方向。近期据媒体报道，至少有138个县希望撤县设市。尽管未得到国家主管部门的正面回应，但类似陕北明星县神木等地“撤县改市”的计划早已规划了很久。
《陕西省“十二五”城镇化发展规划》提出，到“十二五”末(2015年)，力争使神木、府谷、靖边等20个县撤县设市或设区。目前在获支持的20个县中，神木、凤翔等已通过省政府批准，并上报国务院“排队”待批。
据本报了解，目前江西省也在做一个行政区划调整方面的研究，这种研究不光是学者层面的研究，行政部门也参与其中。研究内容包括撤县建市、建区，以及类似“三分巢湖”之类的区划调整。
柳华告诉记者，沿海通过撤县建市、建区加快城市化的发展，这在中部地区也可能会成为一个重要的途径。以南昌为例，目前南昌是典型的“小马拉大车”，城区面积仅260多平方公里，因此调整行政区划对促进城镇化十分关键。 |
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