| 发布日期：2013-06-17 08:37:55 信息来源：中国产经新闻报 点击：299次 |
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6月10日，国家审计署再度发布了36个地方政府本级政府性债务的审计结果：截至2012年底，上述地方政府债务余额达到3.85万亿元，这两年来增长了12.94%。依同样的增长率推算，截至2012年底，全部地方债余额将达12.08万亿元。
地方债务已经到了“高不可攀”的境地，各地政府借新债偿旧债更是家常便饭。中投顾问宏观经济研究员白朋鸣曾颇为担忧地对《中国产经新闻》记者说：“地方政府以发展地方经济为由，大规模发行地方债，为基建项目的上马融得资金。盲目上马和过度扩张使得地方政府赤字日益增加。如此无节制的继续发债，地方政府的信用状况将受到严重质疑。”
然而，即使是在这样的情况下，地方政府依旧毫不担心，面对媒体时永远面带着淡定的微笑，表示“债务风险总体是可控的”。
中国社会科学院工业经济研究所研究员罗仲伟在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，一定的负债对城市建设而言是必须的，地方政府为了完成要做的事，举债不是不可以，但要控制在一定范围内。“地方政府债务过高，最终是要还的。怕的就是政府行为的短期化，通过短期内的高负债来实现这一届政府的业绩，不管以后，所以寅吃卯粮，影响到可持续发展，包括环境和债务等，有些东西不可挽回。”
债务总量的不断扩张意味着风险增大，泡沫增多。那么，倘若一直举债发展，会有什么样的后果？这些后果又将由谁埋单？
罗仲伟表示，随着地方债务余额越来越大，这些债务可能被转化，最后还是要市民来埋单。“这是完全可能的。可能通过政府的一些运作，例如价格攀高的房地产(行情 专区)，最后让百姓埋单。这是社会上最关注的，也是引起争议的地方。”他表示，对债务的控制肯定是必须的，因为资源在政府手上，为了解决债务问题可能通过一些运作，比如房产、土地买卖等，最后转嫁到企业、老百姓身上。这是最坏的一种做法。
事实上，不少地方官员的想法正是如此。近日有媒体报道，中西部省份的某市长表示，“我们重点建设的某个城市新区的地现在是卖50万一亩，但是整个基础设施上去了，价格就是1000万一亩。你说我举债，给我5年时间，那边配套跟城区一样成熟，我投几百亿下去，1000个亿回来了。”该市长对还债很有信心，表示只要城市的发展有空间就不怕，“在欠发达地区，在快速发展的时期，城市肯定需要适量举债来谋求快速发展。在这个阶段，价值提升的速度可能比基础设施投入的速度还要快。”这些言论一经报道即广泛传播，众多网友纷纷表示，这样做最终会让房价越来越高，“秀”了业绩、苦了百姓。
“另一种可能是，最后通过财政来核销，财政的钱就是纳税人的钱，这些损失也是间接地转嫁给了百姓。政府又不可能破产，还不是由纳税人来埋单。”罗仲伟说。
谈到地方政府破产，中央财经大学财政学院副教授张劲涛有自己的看法：“国际上实行的分税制其实是地方自治的配套制度。没有地方自治，就没有真正的分税制，也就无所谓地方破产。”她强调，从长远看，实行地方自治是市场经济体制下政府管理体制改革的必由之路，只有这样才能真正实现分税，才能用破产制度来约束和管理地方债。“但地方自治制度必须在将现有的地方债务问题全部解决后才能推出和实施。”
白朋鸣亦建议改革税收政策。“中央和地方在税收分配方面的占比应当有所调整，地方政府应留足更多的资金支持地方经济的发展。”
罗仲伟建议，为了控制地方债务风险，一是地方政府行为透明化，通过各种途径接受舆论监督；另一方面，中央政府要有手段，不能放之任之，要有相应策略来进行监管；第三，债务的运作也有一些科学的方法，通过市场化的运作和检验，而不是只用行政方法。
地方债务风险更加扩散化隐蔽化
近日审计署公布了36个地方政府2011年以来政府性债务的审计情况。经过两年来政府的艰难治理，我国地方政府的债务风险相对于高峰期已有所下降，但目前形势依然严峻。更为严重的是，由于债务风险更加扩散，表现形式更加隐蔽，偿债来源更加不稳定，今后的债务治理也会更加艰难复杂，客观上也更需要政府采取治本措施来化解我国这一经济发展过程中的重大隐患。
整体风险下降
债务形势依然严峻
从公告相关内容来看，地方政府债务增加仍在可控范围之内，短期偿债风险并不大。
截至2012年底，审计的36个地方政府本级政府性债务余额较2010年增长12.94%，低于2010年全国18.8%的债务余额增长。而从债务率(债务余额与地方政府综合(行情 专区)财力的比率，为衡量债务规模大小的指标)来看，36个地方政府本级中，2012年有24个地区政府负有偿还责任的债务率比2010年下降。加上政府负有担保责任的债务，有31个地区债务率比2010年下降。此外地方债务的偿债率也有所好转。36个地方政府本级中，2012年有13个地区政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降。加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降。这都意味着经过近年来的债务整顿及规范，大部分地区的债务风险相比于2010年高峰期已有所回落。
尽管以上数据表明地方政府债务风险最大的时期已经过去，但是债务形势依然比较严峻。更令人担心的是，近年来地方债务还出现了更多新的问题及风险隐患。
第一，近年来为防范地方政府债务风险向银行(行情 专区)体系传导，管理层严控地方融资平台贷款增长的政策已经奏效，直接融资已经逐渐成为地方债务融资的重要渠道。从36个地区债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款占78.07%，虽然仍是债务资金的主要来源，但银行贷款余额所占比重下降5.60个百分点，近年来地方债务来源于债券发行、其他单位和个人借款逐渐增多，分别比2010年增加1782.13亿元、1308.31亿元，增长比率分别为62.32%、125.26%。这种地方债务资金来源从间接融资向直接融资的转化虽然有利于化解银行体系风险，但没有消除债务的整体风险。由于我国除股权市场之外的直接融资市场近年来的发展大都与融资方刚性兑付的隐性承诺有关，这就意味着市场发展越大，其实金融风险爆发的可能性也更大。因此地方债务资金来源向直接融资的转换反而使得债务风险扩散化。这也意味着今后地方政府一旦违约，对于社会的负面影响越大，债务处理的难度更大。
第二，由于中央政府近年来采取了多种手段严控地方债务，迫使各地采取更为隐蔽，甚至是不计成本的方式寻求债务援助。例如，一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。2011年至2012年，有诸多地区通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、违规集资等多种方式融资合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。由于这些融资方式的筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，其中BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，地方债务的风险也再次被放大。
部分地方还通过造假方式来回避债务监管。2011年以来以上地区共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，但审计发现，上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。这种掩盖或逃避债务监管的做法无疑挑战了债务治理政策的权威，也加大了债务风险治理难度。
第三，地方债务的偿债来源更不稳定。地方政府债务对于土地依赖的程度进一步加深。2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点。这显然会使得未来地方债务偿还陷入困境。因为地方政府为了避免出现违约风险，就必须确保地方政府土地收益的增长，而这是不可持续的。
此外，地方政府未来偿债收入来源更加吃紧。从债务资金投向看，交通运输及保障性住房领域内的债务支出增加最大，分别比2010年增加3295.45亿元和720.68亿元，增长比率分别为30.29%和141.47%。而这两者的债务偿还情况都堪忧。以高速公路(行情 专区)领域为例，由于经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素影响，高速公路车辆通行费收入出现减收，由此也导致一些地区高速公路债务偿还压力较大。2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。可以预计，未来随着更多高速公路的建成和更多公路取消收费，高速公路投资回报率还将下降，也会进一步增大地方政府的偿债压力。
债务风险治理更需标本兼治
以上这些地方债务出现的新问题及风险隐患，使得过去以堵为主的行政式债务处理方式遭遇巨大挑战。尽管去年12月底，财政部等四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，以遏制不规范的政信合作，但今年以来，政信合作的项目仍激增。政信合作业务一季度末余额为6548.14亿元，同比增长160.85%，环比增长30.56%，远远超过近几年平均两三千亿元的水平，这其中不少项目都涉嫌变相违规。这也在客观上倒逼政府应尽快从地方政府债务产生的根源入手出台更多标本兼治的综合治理措施。
目前，地方政府债务产生的主要根源可以归结为以下方面：当前以GDP为主的政绩考核制度刺激地方政府竞相负债、获取短期经济利益的行为，他们自然会严重忽视债务风险，这是地方政府债务激增的根源；地方政府权力过大，可以滥用土地及资金等而不受更多约束；中央和地方收入财权和事权关系的不匹配也加重了地方政府的预算软约束，他们在可以将负债带来的公共成本外化，因此有着更强的负债偏好。
显然，这些问题都涉及到行政、财政体制等方面的重大改革，而政府开启新一轮改革已经向此方向前进。例如，以转变政府职能转变为中心，以简政放权为起点的行政体制改革已经启动，将推动政府从经济增长型向公共服务型的转型，从而也会从根本上削弱政府负债发展经济的动力。以健全财权与事权相匹配的财政体制、强化地方政府的预算约束为主要特征的财税体制改革，也有望在今年十八大三中全会后正式启动，这将赋予地方政府更多的财权以匹配事权，也会更多强化人大对于债务管理的监督等。
虽然这些改革措施都有利于从根源上遏制地方政府的债务冲动，但见效显然也需要较长的过程，这就决定在当前地方政府治理严峻的短期形势下，还需要更多见效较快、疏堵结合的综合治理方案。
因此，中央政府需制定统一的政府性债务管理和举债审批制度，各级地方政府也应结合实际情况制定切实有效且具有操作性的债务管理规定和政府性债务举借的审批制度。中央应实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督，各级政府也应建立细化的债务预算和收支计划。应对那些债务超标或资金使用违规的地方政府问责以及进行严厉处罚。同时，抓紧建立规范的地方政府举债融资机制，特别是有利于强化地方债务约束和透明化的市政债发行体制应较快建立，以便于地方政府开展基础设施建设。
地方债余额或已达12万亿 债务循环黑洞
6月10日，审计署公布对36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元的抽查报告，此数据比2010年增长了12.94%。该数据发布后，穆迪便在6月13日表示，其以此数据推算，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。
在审计署发布报告前一日，央行公布1-5月社会融资规模达9.11万亿，较去年同期多出3.12万亿元，同比增长52%，增速惊人。但是，5月份新增信贷却仅有6674亿元，同比少增1258亿元，创出近3个月新低，信贷需求不足反映了实体经济的疲弱。
一边是社会融资总量“螺旋式”高速增长，一边是实体经济疲弱不振，那么，资金到底在哪里“空转”呢？
债务循环黑洞
很明显，资金供给与实体经济已出现了背离。
钱涌入了哪里？进入了房地产市场吗？持续十年火爆的房地产，当下仍处于“卖方”市场，价格和成交量上扬较为明显，居民中长期贷款和个人购房贷款的确在增长。不过，来自招商证券(行情 股吧 买卖点)的报告认为，自2012年5月份以来，四个季度按揭贷款同比以15%匀速增长，明显低于社会融资总量的增速。该报告认为，巨额存量债务循环才是吸收大量新增资金供给的主要方向。简单而言，即是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息，以保证债务的可持续循环。
端午节假期首日，审计署公布的36个地方政府本级政府性债务审计报告，尽管未能完全拨开地方债“整座冰山”的迷雾，但审计署财政审计司负责人答记者问时的言辞已明确给出了审计的目的就是要“摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患。”
为了说明地方政府债务的风险程度，审计署引入了债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标)、偿债率(当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标)、逾期债务率(逾期债务额占债务余额的比重)三个概念。
其中，地方政府综合财力成为考核债务率和偿债率的一个重要概念。尽管审计署并没有解释影响政府综合财力的各种因素，但详尽披露了地方债面临的三重压力，分别是卖地收入下降、高速公路债务规模膨胀、二级公路偿债乏力。
显然，在债务率和偿债率指标上出现了这样的情景，分子在扩大，分母在缩小，系统性债务风险正在放大。
报告中提道，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。其中，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。
这使得潜在的风险随时都有爆发的可能，但现实的情况是，到目前为止，并没有出现一例显性的地方政府债务或城投债券违约事件。
逾期不愁、相安无事的背后正是通过“借新还旧”填补债务循环黑洞。这在报告中得到了印证，“由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。”
“巨额存量债务循环正牢牢吸住大量资金的黑洞。”某国有大行内部人士称，通俗地说，存量债务中有到期的，就得给续上，否则债务循环就滚动不下去了，违约就会开始了。
腾挪有术
基于中国审计署的报告，穆迪计算得出，至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。
从债务资金来源看，2012年底债务余额中，78.07%的银行贷款仍是债务资金的主要来源，但这一规模占比正在缩减，较2010年下降5.6个百分点。
“从某种角度上说，正是银行贷款的限制，导致渠道转向债券、信托、PE等。”上述国有银行人士称，这波地方债在经济下滑、实体经济缺乏投资品种的背景下再次兴旺，最终“影子银行”、“政府兜底的隐性保证占据了上风。”
毫无疑问，城投债是支撑2012年基建投资快速增长的重要资金来源。其中2012年是城投债井喷之年，当年发行额1.27万亿，到期额997亿，净增加1.17万亿。截至2012年末，市场未到期城投债余额达2.5万亿。但2013年的债市监管风暴为这一冲量按下了“暂缓键”。
基建信托也是近两年地方政府一个重要的融资渠道。中国信托业协会数据显示，截至今年一季度末，直接的政信合作业务余额为6548.14亿元，同比增160.85%，环比增长30.56%，远超近几年平均两三千亿元的水平。
所谓“树大招风”，当信托渠道监管一紧再紧，融资租赁成为了另一个新欢。5月28日，经中国银监会批准，由华夏银行(行情 股吧 买卖点)和昆明产业开发投资有限公司共同发起设立的华夏金融租赁有限公司正式开业后直奔云南省地方政府融资平台。
当天开业仪式结束后，华夏金融租赁分别与云南省城市建设投资有限公司、昆明滇池投资有限责任公司签订了业务合作协议，并向禄劝县团街镇卓干蒙古村进村道路路面硬化工(行情 专区)程项目捐赠人民币50万元。
“金融租赁公司背靠银行大股东，输血平台公司的渠道之一就是售后回租。”某国有银行旗下的金融租赁公司人士告诉记者，相比信托渠道，这种“类信贷”的业务操作手法简单，颇受青睐。
另外一个方式就是BT融资(政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式。BT是Build(建设)和Transfer(转让)两个英文单词的缩写)。其基本模式为，如某地方政府要建4座桥，规划要使用6.5亿资金，但一分钱资金也没有准备。第一步先找城建商垫付4000万启动资金，并同时承诺该项目可以给城建商25%的利润率。
对城建商来说，在利润驱使下，可以到处负债，甚至可以接受20%的融资成本，中间有5个点以上利润差。而对地方政府来说，4座桥轻松搞定，实实在在出了政绩。
从另一个角度看，正是金融掮客扎堆，导致社会资金多集中在平台、房地产领域，而这两大领域的高回报又拉高了整个社会的融资成本。
“如果无法支持10%甚至更高的资金成本，根本借不到钱。”上述国有银行人士表示，导致的结果是，地方政府为了缓解资金压力，付出了更高的资金成本和代价，这无异于饮鸩止渴，为今后的偿债埋下巨大隐患。
债务风险隐患
如此，地方债务风险到底有多大，泡沫到底什么时候破？
在某地方市委办公室的人看来，某种程度上，风险并不取决于债务规模，偿债率等概念都是无效的，只要经济在增长，收入在提高，举债者总能从未来的收入中拿出部分来偿还旧债，这样滚动发展，也是经济发展之常态。
这正是市长们举债背后的普遍逻辑。近日有媒体报道，“拿我们重点建设的某个城市新区来说，现在那里的地卖50万一亩，但是整个基础设施上去了，价格就是1000万一亩。你说我举债，给我5年时间，那边配套跟城区一样成熟，我投几百亿下去，1000个亿回来了。”
这一说法得到了上述市委办公室的人的认同，他举例称，先建一个风景区，有了公园景点后，会导致地价上涨，招标地产商高价拿地，拉动土地财政收入。或者还可以跑到省里面要指标，争取把农业用地转变成商业/住宅用地，再度提高地价。
“需要注意的是，这一前提一定是经济的持续发展，处在信用扩张周期的时候，在风控的前提下，地方政府适度举债是可以的。”上述市委办公室的人质疑道，但是有持续不断发展的经济吗？
6月13日，高盛集团投资管理部发布的报告认为，中国经济增速在统计上和实际上已基本告别8%，今后7年中国的经济平均增速将下降至6%左右。
“而一旦经济下行，尽管从目前看总体风险可控，但局部潜在的债务风险却不得不防。”受访的专家们不无忧虑地提道，部分地方政府债务率过高，势必会成为中国经济发展中的隐患。 |
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