| 发布日期：2013-06-17 08:39:34 信息来源：中国vwin.com德赢
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6月10日，审计署公布对36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元的抽查报告，此数据比2010年增长了12.94%。该数据发布后，穆迪便在6月13日表示，其以此数据推算，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。
在审计署发布报告前一日，央行公布1-5月社会融资规模达9.11万亿，较去年同期多出3.12万亿元，同比增长52%，增速惊人。但是，5月份新增信贷却仅有6674亿元，同比少增1258亿元，创出近3个月新低，信贷需求不足反映了实体经济的疲弱。
一边是社会融资总量“螺旋式”高速增长，一边是实体经济疲弱不振，那么，资金到底在哪里“空转”呢？
债务循环黑洞
很明显，资金供给与实体经济已出现了背离。
钱涌入了哪里？进入了房地产(行情 专区)市场吗？持续十年火爆的房地产，当下仍处于“卖方”市场，价格和成交量上扬较为明显，居民中长期贷款和个人购房贷款的确在增长。不过，来自招商证券(行情 股吧 买卖点)的报告认为，自2012年5月份以来，四个季度按揭贷款同比以15%匀速增长，明显低于社会融资总量的增速。该报告认为，巨额存量债务循环才是吸收大量新增资金供给的主要方向。简单而言，即是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息，以保证债务的可持续循环。
端午节假期首日，审计署公布的36个地方政府本级政府性债务审计报告，尽管未能完全拨开地方债“整座冰山”的迷雾，但审计署财政审计司负责人答记者问时的言辞已明确给出了审计的目的就是要“摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患。”
为了说明地方政府债务的风险程度，审计署引入了债务率(债务余额与地方政府综合(行情 专区)财力的比率，为衡量债务规模大小的指标)、偿债率(当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标)、逾期债务率(逾期债务额占债务余额的比重)三个概念。
其中，地方政府综合财力成为考核债务率和偿债率的一个重要概念。尽管审计署并没有解释影响政府综合财力的各种因素，但详尽披露了地方债面临的三重压力，分别是卖地收入下降、高速公路(行情 专区)债务规模膨胀、二级公路偿债乏力。
显然，在债务率和偿债率指标上出现了这样的情景，分子在扩大，分母在缩小，系统性债务风险正在放大。
报告中提道，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。其中，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。
这使得潜在的风险随时都有爆发的可能，但现实的情况是，到目前为止，并没有出现一例显性的地方政府债务或城投债券违约事件。
逾期不愁、相安无事的背后正是通过“借新还旧”填补债务循环黑洞。这在报告中得到了印证，“由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。”
“巨额存量债务循环正牢牢吸住大量资金的黑洞。”某国有大行内部人士称，通俗地说，存量债务中有到期的，就得给续上，否则债务循环就滚动不下去了，违约就会开始了。
腾挪有术
基于中国审计署的报告，穆迪计算得出，至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。
从债务资金来源看，2012年底债务余额中，78.07%的银行(行情 专区)贷款仍是债务资金的主要来源，但这一规模占比正在缩减，较2010年下降5.6个百分点。
“从某种角度上说，正是银行贷款的限制，导致渠道转向债券、信托、PE等。”上述国有银行人士称，这波地方债在经济下滑、实体经济缺乏投资品种的背景下再次兴旺，最终“影子银行”、“政府兜底的隐性保证占据了上风。”
毫无疑问，城投债是支撑2012年基建投资快速增长的重要资金来源。其中2012年是城投债井喷之年，当年发行额1.27万亿，到期额997亿，净增加1.17万亿。截至2012年末，市场未到期城投债余额达2.5万亿。但2013年的债市监管风暴为这一冲量按下了“暂缓键”。
基建信托也是近两年地方政府一个重要的融资渠道。中国信托业协会数据显示，截至今年一季度末，直接的政信合作业务余额为6548.14亿元，同比增160.85%，环比增长30.56%，远超近几年平均两三千亿元的水平。
所谓“树大招风”，当信托渠道监管一紧再紧，融资租赁成为了另一个新欢。5月28日，经中国银监会批准，由华夏银行(行情 股吧 买卖点)和昆明产业开发投资有限公司共同发起设立的华夏金融租赁有限公司正式开业后直奔云南省地方政府融资平台。
当天开业仪式结束后，华夏金融租赁分别与云南省城市建设投资有限公司、昆明滇池投资有限责任公司签订了业务合作协议，并向禄劝县团街镇卓干蒙古村进村道路路面硬化工(行情 专区)程项目捐赠人民币50万元。
“金融租赁公司背靠银行大股东，输血平台公司的渠道之一就是售后回租。”某国有银行旗下的金融租赁公司人士告诉记者，相比信托渠道，这种“类信贷”的业务操作手法简单，颇受青睐。
另外一个方式就是BT融资(政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式。BT是Build(建设)和Transfer(转让)两个英文单词的缩写)。其基本模式为，如某地方政府要建4座桥，规划要使用6.5亿资金，但一分钱资金也没有准备。第一步先找城建商垫付4000万启动资金，并同时承诺该项目可以给城建商25%的利润率。
对城建商来说，在利润驱使下，可以到处负债，甚至可以接受20%的融资成本，中间有5个点以上利润差。而对地方政府来说，4座桥轻松搞定，实实在在出了政绩。
从另一个角度看，正是金融掮客扎堆，导致社会资金多集中在平台、房地产领域，而这两大领域的高回报又拉高了整个社会的融资成本。
“如果无法支持10%甚至更高的资金成本，根本借不到钱。”上述国有银行人士表示，导致的结果是，地方政府为了缓解资金压力，付出了更高的资金成本和代价，这无异于饮鸩止渴，为今后的偿债埋下巨大隐患。
债务风险隐患
如此，地方债务风险到底有多大，泡沫到底什么时候破？
在某地方市委办公室的人看来，某种程度上，风险并不取决于债务规模，偿债率等概念都是无效的，只要经济在增长，收入在提高，举债者总能从未来的收入中拿出部分来偿还旧债，这样滚动发展，也是经济发展之常态。
这正是市长们举债背后的普遍逻辑。近日有媒体报道，“拿我们重点建设的某个城市新区来说，现在那里的地卖50万一亩，但是整个基础设施上去了，价格就是1000万一亩。你说我举债，给我5年时间，那边配套跟城区一样成熟，我投几百亿下去，1000个亿回来了。”
这一说法得到了上述市委办公室的人的认同，他举例称，先建一个风景区，有了公园景点后，会导致地价上涨，招标地产商高价拿地，拉动土地财政收入。或者还可以跑到省里面要指标，争取把农业用地转变成商业/住宅用地，再度提高地价。
“需要注意的是，这一前提一定是经济的持续发展，处在信用扩张周期的时候，在风控的前提下，地方政府适度举债是可以的。”上述市委办公室的人质疑道，但是有持续不断发展的经济吗？
6月13日，高盛集团投资管理部发布的报告认为，中国经济增速在统计上和实际上已基本告别8%，今后7年中国的经济平均增速将下降至6%左右。
“而一旦经济下行，尽管从目前看总体风险可控，但局部潜在的债务风险却不得不防。”受访的专家们不无忧虑地提道，部分地方政府债务率过高，势必会成为中国经济发展中的隐患。
超400亿地方债招标发行 超三分之一用于还旧债
据中国之声《新闻纵横》报道，在国内外经济学家谈到中国经济前景时，“地方债”似乎是一个永远绕不过的词。
中国的地方债，是相对于国债而言的。指的是地方政府及地方公共机构发行的债券，目的是筹措地方政府的财政收入。对于中国“地方债”的评价和预期，向来都有悲观和乐观两种观点。
悲观者眼中，中国的“地方债”就像一个水位不断上涨的堰塞湖随时有“倾泻而下”的风险。但对乐观者而言，现在的“地方债”相比迅猛增长的中国经济，它的潜在危险实在不足为惧。
近日，财政部与审计署相继发布相关报告，再度引发了人们关于“地方债”的讨论。财政部公告显示，首批地方政府债券于昨天(14日)招标发行，安徽、新疆、甘肃、福建四省区的债券发行总量为422亿元。
有媒体从一些省份的资金安排计划中发现，有三分之一以上的发债融资将用于偿还到期地方债。
几乎同一时间，审计署发布的地方债报告则显示，36个地区去年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了近13%。
2010年确立的“地方债发行原则”是：控制新增、逐步化解。但为何今天的地方债发行如雪球般越滚越大？究竟该如何化解其中的矛盾？
普通人债务多了，日子过得艰难，地方政府也是一样，也正因此，人们更加关注“地方债”的情况。国家审计署的最新报告中，并没有提及全国地方债最新的总体规模，不过，国家审计署副审计长董大胜在上个月估计，目前各级政府总债务规模在15万亿元至18万亿元。即便数据动辄以万亿计算，很多业内分析人士仍然对此持保留态度，兴业银行(行情 股吧 买卖点)首席经济学家鲁政委强调，审计署列出的内容只是“表内”的审计情况：
鲁政委：就是明确地列在我这个表里面，就是现在看的很清楚，就是我要管的，可是所谓的或有部分，目前审计署审计的是从实质的法律关系来讲，但是从实质的经济摄入的关系来讲，就审计不清楚了。
鲁政委以江西赛维集团举例，现在地方政府的行为边界存在不清楚的地方：
鲁政委：比如说江西赛维，赛维在它出问题之前是民营企业，本来和地方政府的债务负担是没有任何关系的，但是后来它陷入困境了，那么地方政府说我把它收下来，它就进入政府的表内了。那么，这个到底要不要经过一个合法化的程序，我想如果这样的事情我们不界定清楚，无论怎么审计，恐怕对于地方政府的或有债务，都是审计不清楚的。
越来越高的债务，成了地方政府难以名状的“痛”，旧的窟窿堵不上，只能再借钱来还，就这样，债务滚雪球一样越滚越大。还不上债，银行的脸色也日益难看某股份制银行分行行长近日表示，5月份各家银行对于地方融资平台的贷款新增额度大幅下降。此外，央行最新数据显示，5月份银行新增贷款出现了快速下滑。更值得关注的是，甚至出现了不少地方政府新批项目银行不批贷的现象。
鲁政委：其实我想银行基本的出发点是本着收益和风险平衡的原则，基于两者平衡，对于完全完本付息的，按照正常的来做；对于不能完成覆盖本息额的地方，银行还是很审慎的。
政府举债，凭的就是公信力，欠债不还，最终损害的只能是政府的形象，更会给我们的经济或金融体系带来负面冲击，甚至危及社会稳定。那么，这些高昂的债务究竟是如何形成的？
2010年审计地方债时，确立的原则是：控制新增、逐步化解。鲁政委表示，除了利息的滚增之外，今天的地方债情况说明新增债务这块并没有得到很好地控制，一部分中央项目，并没有100%的拨付资金到位，财权和事权的匹配并没有到位。
鲁政委：既然这个项目是中央认为值得做的，如果是全国范围的，应该由中央财政来负担。如果仅仅受益于当地，就应该由地方财政来负担。为什么说，我们觉得这个项目有价值，又不给足够的钱呢？这是什么意思？这是不是隐含的给了地方政府举债的一个借口？
在财政部财科所所长贾康看来，其实“地方债”本身并没有错，一定的借债规模是可以帮助地方有更好的发展，每一届地方政府都要贯彻自己的发展战略，发展战略就要解决筹资的问题，筹资中热衷地方债也在所难免，但现在最大的症结在于存在很多地方“债务不透明”的情况：
贾康：我们这几年已经登堂入室的，现在每年已经抬高到3500亿的这个地方债，它代表了一个正确方向，要进一步的提高这方面的配套的机制建设的水平，进一步的增加登堂入室的地方债的总量，让它逐渐的置换和替代隐性负债。
另外，对已经存在的隐性负债，它不断的也会产生借新还还旧的问题，这应该由相关的部门及时的掌握信息，有针对性的控制风险。
贾康：比如说首先盯住那些负债率比较高的地区，还有那些风险度比较高的项目，做好风险防范的之前的工作。那么再有就是在具体资金筹集以后怎么运用方面加强全程的绩效评估的约束，要使举债取得的资金尽可能用的合理，有应有的绩效。
地方政府债务持续拉响警报 化解风险呼唤改革新举措
要化解地方债务风险，解决地方政府只知花钱、不想还钱的问题，除调整政绩考核体制之外，更重要的还要加快调整改革现行财税体制，完善分税制财政体制，让中央与地方在财权和事权的界定方面相对科学、合理，让地方不再过度依赖土地财政。
中国地方政府债务问题，日前伴随着国家审计署最新公布的相关报告，再次引发舆论和公众的关注。有媒体引述审计报告称，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%。
从债务举借主体看，融资平台公司、地方政府部门和机构仍是主要的举借主体。从债务资金来源看，银行贷款和发行债券仍是债务资金的主要来源。从债务资金投向看，用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大。审计报告同时显示，此次抽查的36个地区2010年底政府性债务余额占全国总额的31.79%。截至2010年底，全国地方性债务总额为10.72万亿元。
数额庞大的地方政府债务也引发国际评级机构的关注和猜测。穆迪基于中国审计署的报告计算得出，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，达到了12.1万亿元。而在4月早些时候，惠誉也下调了中国长期本币债务评级，其给出的原因是，中国地方政府债务缺乏透明性，中国金融稳定的危险正在增加。
与此同时，国内不少分析机构则认为，虽然从债务余额增长速度来看，地方债务2010年以来的两年中只增长了12.94%，似乎低于同期GDP和财政收入增长速度，但从当年举债规模占全部债务的比重来看，则高于GDP和财政收入增长速度。因为绝大多数地方债务都是以新债还旧债，并不断扩大政府债务规模。这意味着地方政府债务没有因为相关规定和要求在减少，而是继续在增长。而值得注意的是，随着“土地财政”规模的缩小，政府债务偿还的资金来源渠道也越来越窄，一些地方即便将土地出让收入全部用于偿还债务，也是“资不抵债”。
“地方债务如此膨胀，且没有任何风险意识，除政绩需要透支未来之外，与政府债务和财税体制的关系扭曲，也是分不开的。”有分析机构认为，1994年推行的财税体制，其后一直没有作任何调整。2003年放开房地产市场，等于给地方政府“堤内损失堤外补”挖了一个大决口。这形成了公共财政和土地财政两套运行体系，且土地财政的功能作用被地方政府发挥到了极致，公共财政的功能作用大大弱化，而分税制财政体制的作用也基本处于负面和消极状态，导致政府债务和财税体制的关系严重扭曲，债务的增长也完全不受财税体制的约束。如果在财税体制运行过程中，能够根据中央财政收入增长和事权界定情况，及时对财税体制作出调整，并将土地财政有效纳入到财税体制约束范围，那么，土地财政就不可能成为地方政府的主要依靠。
不言而喻，要化解地方债务风险，解决地方政府只知花钱、不想还钱的问题，除调整政绩考核体制之外，更重要的还要加快调整改革现行财税体制，完善分税制财政体制，让中央与地方在财权和事权的界定方面相对科学、合理，让地方不再过度依赖土地财政。
除此之外，按照中央日前提出的“抓紧建立规范的地方政府举债融资机制”的举措，改革并完善地方政府发债融资机制，也是当前刻不容缓的要务之一。
近来持续关注并研究地方政府债务的国内评级机构联合资信分析人士表示，我国地方政府发行债券融资，目前的模式是“地方政府发行债券，中央政府代理偿还”。这种模式的好处是，首先，法律障碍比较小。由于我国有关法律规定，经国务院批准，地方政府可以发债，这就从根本上解决了地方政府能否发债的问题。其次，由于中央政府代理地方政府偿还地方政府债券，因此地方政府债券的风险、信息披露问题也基本得到解决，至少不是十分急迫，市场基本认可这种债券的风险，基本等同于国债。需要完善的实际就是国务院如何批准地方政府发债、发债的规模问题，如何督促和管理地方政府对债务的偿还问题。
“而这几个方面恰恰是我国短期内需要改革和完善地方政府发债融资机制的关键所在。”联合资信分析人士透过本报记者建议：一要进一步规范地方政府和地方人大关于发行债券的决策、审批程序。地方政府发债必须经过地方人大的讨论、批准；地方政府应向地方人大报告当前的债券、债务规模，计划发债的额度、时间、用途、偿债资金来源、计划、措施等；地方政府发债报告由地方人大批准后，报请国务院批准。二要在国家总的预算范围内，国务院对于地方政府债券的申请进行审核和批准。重点是审核各地方政府的总债务规模、当年发债规模、债券筹集资金用途、偿还能力和措施等。为了确保地方政府能够有比较明确的预期、有比较长远的规划，应研究制定地方政府发债规模和余额的控制标准和办法。三要建立严格的债券偿还制度和报告制度。应建立严格的债券偿还规则，地方人大应将偿债资金列入地方预算；地方政府要建立偿债专门账户，及时拨付偿债资金；地方政府要承诺，中央政府可以将转移支付资金优先用于偿还债券、税收分配时可优先用于债券本息偿还等；地方政府要及时向中央政府报告债券资金使用及偿还情况。此外，政府还要承诺逐步提高地方政府资产负债表和预算收支的透明度，接受市场的监督。
不仅如此，还应探索地方政府独立发债的融资机制。“地方政府独立发债、独立偿还模式，是比较彻底的地方政府发债机制。但是，这种机制的建立，需要比较长的时间，需要更多的条件。”某市场机构分析人士就此提出的四项条件包括：首先要修改现有的相关法律，并制定新的法律法规，尤其要制定地方政府发行债券的法律法规。其次要解决地方政府的信息披露问题。地方政府要独立发债，面对市场，需要的基本条件之一是地方政府应有独立的财务报表，包括资产负债表、收支表等。这才能够让投资者来分析地方政府的信用状况。第三要建立地方政府债券偿还风险的处置机制。地方政府如果偿还不了债券怎么办？债权人在地方政府拖欠债务或者违约时，如果无法通过法院强制清偿，无法通过明确的制度安排保证行使债权人的权力，没有明确的风险处置机制，则债权人的利益就无法得到基本的保护，投资者对地方政府债务的投资就会受到根本性的影响。因此，地方政府要独立发债，而且要独立承担责任，就必须要有新的法律来对地方政府违约、拖欠债务的处置进行规范。同时，也要对相关的决策人、责任人有具体的惩戒程序和标准。第四要赋予地方政府一定的税收、收费权限。这是解决其在一定条件下增强偿债能力的重要手段和基础。 |
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